构建“三农”多元投入格局 推动农业农村优先发展

2019年中央一号文件提出，优先保障“三农”资金投入，坚持把农业农村作为财政优先保障和金融优先服务领域。如何推动农业投融资体制机制改革创新，拓宽政府投入农业农村的渠道，打通金融资本和社会资本进入农业农村的通道，构建农业农村投入优先安排制度和稳定增长机制，事关农业农村补短板的实际效果，事关乡村振兴战略的实施进度，必须整体统筹谋划，全方位创新推进。

　　一、全面统筹加大农业投资

　　实施乡村振兴战略是一项长期性重大任务，需要巨量的投资，必须创新投融资机制，调动各方的积极性，激发全社会的参与热情，汇聚支持乡村振兴的强大力量。要坚持农业农村优先发展基本原则，建立完善农业支持保护制度，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的农业农村多元化投入格局。要按照“规划引领、统筹资金、整合项目、简政放权、开拓创新”的思路，着力加强重大投资政策创设、重大建设规划编制、重大工程项目实施。加快推动形成以乡村振兴战略规划为总纲，以相关产业发展规划、重大项目投资规划为支撑，以省级、县级乡村振兴规划以及村庄整治建设规划为施工图的规划体系，一张蓝图绘到底，分清轻重缓急，避免一哄而上、盲目投资、重复建设，科学有序推进农业农村投资。统筹各渠道资金，通过“财政专项+基建投资”“中央支持+地方投入”“财政资金+金融资本+社会资本”等各类投资组合，整合实施重大工程项目，创新投融资模式，提升投资效能，增强农民的获得感。当前，重点围绕落实全面建成小康社会“三农”领域的硬任务，强化脱贫攻坚、粮食安全、农村人居环境整治等关键领域和薄弱环节的投资支持，着力围绕农业生产发展、农业资源保护利用、农田建设、科技人才支撑、农业防灾减灾、乡村建设等农业农村6大板块，整合存量资金，增加增量投入，推动加快发展。

　　二、切实落实财政优先保障要求

　　财政投入是农业农村投入的重要保障，不仅体现在其聚焦打基础、管长远的公益性特点，对引导推动金融和社会资本投资农业农村也具有风向标作用。因此，必须坚定不移地优先加大各级财政支农投入力度。一方面，要稳定增加财政一般公共预算支农投入。力争以农林水支出为主要内容的财政支农投入总量稳定增加、增幅高于财政支出平均增幅;研究出台农业生产领域中央与地方财政事权与支出责任划分改革方案，明确中央与地方的支出责任，完善保障农业农村投入的制度安排。当前，要抓住加强关键领域有效投资、补短板扩内需增后劲的时机，集中支持实施高标准农田建设、农村人居环境整治、畜禽粪污资源化利用、新型农业经营主体培育、农村产业融合发展、促进奶业振兴等重大工程项目。另一方面，要开拓政府性基金和专项债券等新渠道。坚持取之于地、主要用之于农的原则，推动出台提高土地出让收入用于农业农村比例的改革方案，为地方实施乡村振兴战略新开拓一条稳定的资金来源渠道;扎实开展新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用，所得收益全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持乡村振兴;借鉴河南省郑州市等地宅基地复垦券做法，将乡村整治腾出的农村建设用地节余指标，通过城乡建设用地增减挂渠道形成增值收益全部留在乡村;借鉴四川泸县等地经验，推动地方政府债券资金安排一定比例支持发行乡村振兴专项债，用于农村人居环境整治、村庄基础设施建设等领域。

　　三、深入推进金融保险支农

　　畅通金融服务农业农村的通道，引导和鼓励信贷、担保、证券、保险、期货、租赁、信托等金融资源聚焦服务乡村振兴，把更多金融资源配置到农业农村。在信贷方面，落实中央一号文件关于“实现普惠性涉农贷款增速总体高于各项贷款平均增速”的要求，推动县域新增贷款主要用于支持乡村振兴。要发挥全国农业信贷担保体系作用，通过建立健全担保费用补助和业务奖补政策，强化绩效考核，推动加快业务开展，破解新型农业经营主体贷款难、贷款贵问题。推动政策性银行和开发性银行提供乡村振兴专项低息长期贷款，支持开展农村人居环境整治、村庄基础设施建设，满足乡村振兴多样化多层次信贷需求。在农业保险方面，推进“扩面提标增品”，落实制种保险保费补贴政策，扎实推进水稻、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，推动扩大农业大灾保险试点范围，加快出台中央财政对特色农产品保险以奖代补政策，促进农业保险高质量发展，将农业保险真正打造成为农业生产特别是适度规模经营的“稳压器”。在资本市场方面，支持农业企业依托多层次资本市场发展壮大，鼓励农业企业在资本市场挂牌上市，提高农业直接融资比重。推动以资本为纽带，推动农业企业重组整合，做大做强一批农业产业化龙头企业。发展农产品期货市场，丰富农产品期权期货产品，增强农业产业风险管理能力。

　　四、有效引导社会资本投入

　　激发社会资本活力，发挥其市场化、专业化、高效化等优势，根据不同地区乡村振兴实际情况，因地制宜采取设立产业基金、政府与社会资本合作、全产业链投入开发、产村整体投入开发等有效模式，引导社会资本有序稳妥投入乡村振兴，实现其农业农村投资主力军作用。探索组建各类乡村振兴基金。发挥财政资金杠杆作用，鼓励有条件的地方结合实际设立政府资金引导、社会资本广泛参与、市场化运作的乡村振兴投资基金。引导民间基金会、社会团体和各界人士捐资捐物，成立乡村振兴公益基金。创新政府与社会资本合作模式。支持各地通过政府和社会资本合作，引导社会资本投向乡村振兴重点领域。鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与具有一定收益的乡村振兴重大工程建设运营，稳定社会资本投资收益预期。针对农村基础设施小散、投资回报慢等特点，可采取“化零为整”“组合打包”等方式，将农村人居环境治理、农田建设、农村公共服务等项目进行整体打包，或捆绑打包城乡基础设施，实行综合开发和建设。建立紧密合作的利益共赢机制。坚持“融合发展、共享共荣、互利互惠”原则，支持工商企业等社会资本与村集体经济组织和家庭农场、农民合作社等新型经营主体及小农户开展利益联结型紧密合作，以土地、资金、劳动、技术、产品为纽带，探索多种形式的合作方式，创新“土地流转+优先雇用+社会保障”“农民入股+保底收益+按股分红”等多种利益联结形式，支持将政府补贴资金形成的资产折股量化到贫困户、农民合作社和村集体经济组织，探索资源变资产、资金变股金、农民变股东的有效途径。

　　五、持续推动简政放权和管理创新

　　深入推进简政放权，不断推动农业投融资管理创新，是提升农业农村投资效能的重要举措。核心是一“放”一“控”一“服务”。“放”是简政放权，重在调动各方积极性。要向地方放权，全面实行“大专项+任务清单”的中央财政投资管理模式，进一步提高地方统筹使用资金的能力和空间，鼓励地方集中资金办大事、办成事。要向市场放权，转变单纯依靠财政直接投入、大包大揽的做法，发挥财政资金杠杆功能，鼓励采取合作、奖补等方式，有效激发金融和社会资本等市场主体的投资动力。要落实简政放权、放管结合、优化服务一系列措施，深化行政审批制度改革，提高社会资本投资乡村振兴的便利化水平。充分调动农民参与积极性，发挥农民和村集体经济组织在农村人居环境整治和农村基础设施建设投入的积极性和管护方面的主体作用。“控”是过程与结果管控，重在规范管理和制度创新。主要用好三大抓手。一抓制度，抓紧制定出台农业农村投资管理规程等制度规范，以及各类投资项目的具体管理办法，规范投资行为，实现所有投资活动有据可依，确保程序合规、内容合理、风险可控。二抓绩效，落实中央全面实施预算绩效管理的要求，建立“花钱必问效、无效必问责”的全覆盖全过程绩效管理制度和激励约束机制。三抓审计，不断加强内部审计和专项审计，推动强农惠农政策真正落实落地。“服务”的关键是信息，重在解决信息不对称问题。主要是搞好农业投融资重点领域、需求等信息服务，搭建沟通交流平台，整合建立农业农村大数据平台，增进了解，增强信心，促进金融和社会资本对农业农村投资落地。